從一般意義來說，財政支農政策是指以農業、農村和農民為扶持資助對象所進行的各種財政支出措施，包括對農產品的價格支持、對農業生產資料的補貼、對農民的直接補貼，以及政府用于農業科技推廣、培訓、基礎設施建設、扶貧、生態環境建設、農村社會保障以及教育、科技、文化等方面的支出等等。財政支農政策分為支持農業生產類、對農民補貼類和支持農村社會發展類三大類，每大類又分為若干小類，共計16小類63項。

    對農民補貼的類別繁多，包括生產補貼類，如糧食直接補貼、農作物良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼等；社會保障補貼類，如新型農村社會養老保險補助、新型農村合作醫療補助、農村最低生活保障等；生活補貼類，如“家電下鄉補貼”等20多項。對農民“直補”為主要方式。以前農業補貼一直通過價格支持方式來實現，即對農產品在流通領域實行最低保護價收購政策。這種農業補貼方式導致了補貼資金中間環節流失，農民受益有限。從2004年開始國家轉變了農民補貼政策取向，從過去以農產品價格補貼為主轉變為以對農民直接補貼為主。

    對農民補貼資金的政策作用

    對農民補貼政策效果明顯，發揮了政策積極作用：

    一是調動了農民種糧積極性，穩定了糧食安全生產。實施了糧食直補和農資綜合直補等惠農補貼，減少了種糧投入成本，改變了最低收購價等政策下農民棄田拋荒的局面。

    二是提高了農業機械化水平，為農民增收創造了條件。農機購置補貼政策實施以來，取得了良好的政策效應：帶動農機消費能力，擴大農機市場需求。

    三是發揮政策導向作用,推動了農業產業結構調整。農業補貼政策對于引導廣大農民發展農業生產、推動適度規模化經營及加快農業產業結構調整，具有重要的促進作用。

    四是增強農民消費能力，拉動了農村內需增長。在中央政策的指引下，“家電下鄉”政策作為惠及廣大農民的又一項重要政策措施，為我國應對國際金融危機，拉動內需，擴大消費，提高農民生活質量，起到了重要推動作用。

    對農民補貼資金面臨的問題

    從具體執行情況看，現行財政對農民補貼資金政策，在實際操作中仍然存在一些亟待完善的問題:

    一是補貼范圍界定困難。糧食直補基于國家糧食安全考慮，通過補貼的形式來調動農民種糧的積極性。在實際操作中，“種糧補貼”變成“土地補貼”。目前，農戶糧食直補面積，根據農村稅費改革時核定的農業稅計稅土地面積，扣除其中按規定轉為非耕地的土地面積、退耕還林面積，再加上具有合法手續新增耕地實際種植面積確定。按理應以實際糧食種植面積為準對農民補貼，因為糧食種植面積是個動態的數據，核實需要投入大量的人力物力，按計稅面積進行糧食直補容易操作，卻沒有考慮當前農村土地流轉與土地總量變化的事實，出于種種原因，有的村有部分閑散地沒有統計在計稅土地范圍內。農村稅費改革后，這部分土地大部分都承包給了農民用于糧食種植，承包戶向村集體上交承包費，應該屬于補貼范圍，但是基層認為承包土地不屬于計稅土地不能享受糧食直補，顯然對種糧農民不公平，補貼受益者與實際種糧者脫節，“憑地領錢”易引發農民種糧與否的道德風險與逆向選擇，有悖于中央的初衷。

    二是補貼概念不夠明確。農資綜合補貼與良種補貼等同于“加強版”糧食直補，失去原有政策意義。兩者均采用發放現金且受益面廣泛，前者為彌補農民的生產資料價格上漲損失，但對資金用途無有效監測；后者為提升糧食產業競爭力，但往往是以水稻、小麥、玉米等糧食作物大類為補貼依據，并不具體區分是否是良種。

    三是補貼周期不明確。財政對農民補貼不完全是對收入的一般分配，而是發揮經濟杠桿作用，是對經濟波動適度調節的手段。在實際執行中往往由于政策沒有周期性安排，導致一些補貼不能起到應有作用。例如生豬生產能力由多種因素制約，防疫、飼料、價格波動等原因復雜，由于經濟周期的存在，當豬肉價格上升時，能繁母豬補貼，促進了生豬生產，由于供大于求會導致價格下調，反之亦然，造成了資金的浪費。

    四是政出多門，農業補貼的效率低。由于各項對農民補貼的性質不同，管理的單位也不同。各項補貼發放的依據、要求各不相同，自然而然就形成了部門多頭多次發放、農民多次領取的情況，造成發放成本過高和領取成本不經濟的問題，降低了農業補貼效率。

    五是補貼發放程序復雜，政策落實成本高。每項補貼必須經過“核實面積—政策宣傳—公示—核實和錄入農戶基礎信息—補貼打入一本通—檢查督導”的流程，這就要求地方政府組織人力、物力和財力在補貼發放前逐戶核實面積、計算補貼金額、登記造冊、張榜公布等，做好發放前期準備工作。發放后還要組織相關單位和部門進行檢查督導驗收活動，確保補貼及時足額到位。每筆補貼的發放都需要投入大量的人力、物力和財力。

    另外，各相關部門對農民補貼政策之間對應和銜接不夠相稱，還在進一步探索中，資金的合力作用發揮得不夠充分，各項保障措施的穩定性、靈活性和有效性需要進一步提高。現行對農民補貼政策逐步出臺，存在許多結構和制度上的缺陷。例如臨時性補貼多而經常性補貼少。許多農業補貼主要應對農產品短缺而臨時實施，缺乏穩定性和長期性。

    有效整合優化財政惠農補貼政策的建議

    一是化“繁”為“簡”整合歸并補貼種類。針對近年來補貼種類繁多且補貼標準和補貼范圍千差萬別的現狀，要逐步統一補貼標準和范圍，簡化補貼的操作程序，對相似的補貼項目和同一品種的補貼進行適當整合。對相似的補貼項目(如小麥、水稻、油菜、棉花良種補貼等)和同一品種的補貼(早、晚稻補貼)，可進行適當合并、整合，實行全年一次性一并發放。再如糧食直補、農資綜合補貼其計算依據相同，對一家一戶的農民來說，享受的補貼數額基本一致，農民沒有因此而受損，與其分開不如合并；通過對財政補貼的整合，可大大減少補貼的運行成本。

    二是舍“近”求“遠”核實補貼依據。舍“近”是指拋棄簡單按計稅面積作為糧食補貼依據的做法。求“遠”是指堅持按實際播種面積補貼以貫徹“種糧直補”原則，田畝數據的核實可通過國家政策性農業保險補貼讓保險公司開展取證，輔以農村信用社、郵政儲蓄銀行等信貸機構開展小額信貸所掌握的農民信息，據實發放糧食直補資金。

    三是避“虛”就“實”確定補貼發放形式。糧食直補資金考慮不以面積計量補貼，而以糧食產量計量補貼，可以避免由于面積變動而影響補貼效果，使補貼直接對應糧食產量，多產糧就增加補貼的數量。農資綜合補貼可考慮按預期糧食產量發放生產資料及按固定折減金額在固定地點低價購置實物等方式，良種補貼可針對局部地區建立良種庫，實行現金與種子、農藥、化肥及良種等實物相結合的綜合發放方式。

    四是構建以經常性為主、以臨時性為輔的補貼體系。臨時性補貼主要是針對某種重要農產品供給短缺，并對國計民生產生重要影響時實施的一種短期補貼，隨著供求關系的改善，這種補貼將逐步減少或撤銷。如有關生豬補貼，可以根據市場的變化進行相應的調整。經常性補貼主要是針對農產品生產成本上漲或銷售價格下跌以及農業轉型等情況下，為促進糧食等基礎農產品持續增長，保證農民獲得合理的生產收益而實施的補貼。以經常性補貼為主是為了給市場主體提供穩定的預期，從而促進糧食等主要農產品的生產，增強農業的可持續發展能力。但不排除當某種主要農產品的市場供求出現嚴重問題時，臨時實行刺激性的補貼政策，加大對市場主體增加供給的引導力度。臨時性的補貼政策應謹慎使用，以免過多過濫。

    五是建立和完善農業保險補貼、農業生態環境補貼和農村教育補貼制度。要盡快完善農業保險補貼制度，促進農業保險的快速健康發展。實行農業生態環境補貼，加大對退耕還林還草、土地休耕、生態農業等進行補貼。進一步加大農村教育補貼，為農民提供必要的轉產轉業培訓、技術培訓和職業就業教育，以提高勞動者素質。

    六是統一對農民補貼資金管理辦法，改革補貼發放模式。按照直接受益和簡單便捷的原則，簡化補貼的操作程序，減少基層政府發放補貼的工作量，降低發放補貼的運行成本。為了加強對農民財政補貼資金的發放管理，統一、規范和簡化補貼資金發放程序，確保補貼資金及時足額發放到農民手中，應建立科學統一的惠農資金管理辦法，盡量減輕基層干部操作的工作量。在補貼資金發放方式改革上總體要圍繞“整合資金、規范程序、集中打卡、社會化發放”的工作思路進行，具體改革模式可概括為“五個一”，即指標統一下、資金一戶管、服務一站辦、結算一線通、補助一折發。改進發放方式，通過統一的涉農補貼信息化管理平臺，實現資源共享，降低管理成本，提高監管水平。具體來說，就是財政涉農補貼資金實行縣財政統一管理，按期將財政涉農補貼資金指標統一下達到鄉鎮；對各種財政涉農補貼資金分別由縣財政統一劃入支付中心，實行集中管理；鄉鎮設立“財政涉農補貼資金發放機構”，搜集、審核整理各種涉農補貼基礎資料，編制清冊，公示到戶；在財政涉農補貼資金委托打卡發放前，由縣財政支付中心將補貼資金集中統一打入信用社專用賬戶；各項補助資金統一使用一個存折，農戶憑存折直接到信用社領取補助資金。

    七是加強制度建設,嚴格監督檢查。這是確保對農民補貼政策落實到位的基礎。一方面，要強化公示制度,接受群眾監督。不斷加大政策宣傳力度，在發宣傳單、辦宣傳欄的基礎上，充分利用財政與編制政務公開網、農民補貼網等網絡平臺，快捷、全面地向農民群眾傳遞惠農補貼發放的政策、數額等相關信息，滿足群眾的知情權和監督權；廣泛發動群眾參與監督，通過舉報箱、舉報電話和投訴熱線，拓寬群眾監督渠道，便于群眾監督。另一方面，要強化督辦檢查。建立責任落實機制，對工作任務、制度落實情況開展定期或不定期的檢查，及時查找存在的問題，采取得力措施加以解決；嚴格責任追究，對落實責任不力、弄虛作假的單位和相關負責人，除追究政紀、黨紀責任外,情節嚴重的必須追究其法律責任。（宋立根 作者單位：河北省財政廳財政監督檢查局）