來源：資源網 作者：胡乙海

    2009年10月22日，中國生物安全網公布了“2009年第二批農業轉基因生物安全證書批準清單”。該網站由農業部農業轉基因生物安全管理辦公室主辦。

    清單中的兩種轉基因水稻，正是由華中農業大學團隊所研發：在華恢1號和汕優63這兩種水稻品種中轉入具有Bt抗蟲蛋白的基因Cry1Ab/Cry1Ac。這也是中國首次頒發轉基因水稻的生產應用安全證書。

    所謂Bt抗蟲水稻，是將野生土壤細菌蘇云金芽孢桿菌(下稱Bt)中的基因經人工合成后，插入到水稻的遺傳物質DNA 中，使水稻自己產生Bt抗蟲蛋白，殺死多種以谷物為食的螟蛾科害蟲。

    兩種轉基因水稻的有效期是2009年8月17日至2014年8月17日，生產應用范圍限在湖北省。（摘自2010年02月20日 16:54《新世紀》- 財新網）

    該安全證書由全稱為“農業部農業轉基因生物安全管理辦公室”的部門頒發。獲得證書的是華中農業大學作物遺傳改良國家重點實驗室的轉抗蟲基因水稻“華恢1號”及雜交種“Bt汕優63”。證書自2009年8月17日起，有效期為5年。據此，這兩個水稻品系將可以在湖北省境內成規模種植。（中廣網 2009-12-23 11:32）

    轉基因主糧安全證書的發放的突然性，讓這一官方的決定遭受諸多質疑，公眾對轉基因食品的前景充滿疑慮。一個成熟的公民社會，對國家做出的每一個關切大多數人利益的選擇都有參與的權利。一個有利于國家和民族的利益的選擇應該讓全社會的公民了解他，公民自然會消除誤解而支持他，從而全社會共同為相同的目標而努力。倘若這是為了一小撮人的利益而犧牲大多數人的利益做出的骯臟的利益交換，采用遮掩的手段則不足為怪。拋開各種猜測和主觀判斷，作為一個法律人，希望從法律的視角對轉基因主糧安全證書的頒發過程做一個理性的分析。

    農業部頒發轉基因主糧安全證書是行使職權實施行政許可的行為。根據《中華人民共和國行政許可法》第十一條：設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。立法表明任何行政機關設定行政許可的目的都是為了維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。因此，轉基因主糧安全證書的發放也必須符合行政許可設定的根本立法目的。

    《中華人民共和國行政許可法》第四條：設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。本文將從行政許可的實施主體、程序、條件及風險防范四個反方面對農業部頒發轉基因主糧安全證書的行為進行分析。

    一、頒證的機構是否主體適格？

    安全證書由全稱為“農業部農業轉基因生物安全管理辦公室”的部門頒發。《中華人民共和國種子法》第三條：國務院農業、林業行政主管部門分別主管全國農作物種子和林木種子工作；縣級以上地方人民政府農業、林業行政主管部門分別主管本行政區域內農作物種子和林木種子工作。根據本條的規定，轉基因主糧作為農作物種子，農業部作為國務院農業行政主管部門有權對轉基因主糧種子設定和實施行政許可。

    若轉基因主糧僅僅作為種子，農業部的行政許可則意味著已經獲得了通行證。然而，種子的種植、收獲后的初級農產品則涉及到環境問題及國家全體公民生命健康重大公共利益問題，其不再僅僅只是個種子的問題。

    《中華人民共和國種子法》第十六條：通過國家級審定的主要農作物品種和主要林木良種由國務院農業、林業行政主管部門公告，可以在全國適宜的生態區域推廣。通過省級審定的主要農作物品種和主要林木良種由省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門公告，可以在本行政區域內適宜的生態區域推廣；相鄰省、自治區、直轄市屬于同一適宜生態區的地域，經所在省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門同意后可以引種。根據該條的授權，農業部對通過其審定的主要農作物品種可以在全國適宜的生態區域推廣。在推廣的過程中，必然涉及到轉基因種子對生態環境的影響問題，科學合理的環境監測非常必要。由于《中華人民共和國轉基因生物安全法》僅僅處于草案階段，對轉基因生物環境評價監測的具體規定現在尚屬空白。

    當轉基因種子種植獲得初級農產品后，初級農產品將流入市場，該初級農場品將受到《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》的規范。

    《中華人民共和國食品安全法》第二條第二款：供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國食品安全法》的規定。但是，制定有關食用農產品的質量安全標準、公布食用農產品安全有關信息，應當遵守本法的有關規定。

    《中華人民共和國食品安全法》對食品安全風險評估作了明確規定。

    《中華人民共和國食品安全法》第十三條規定：國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。

    國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。

    第二十三條：食品安全國家標準應當經食品安全國家標準審評委員會審查通過。食品安全國家標準審評委員會由醫學、農業、食品、營養等方面的專家以及國務院有關部門的代表組成。

    制定食品安全國家標準，應當依據食品安全風險評估結果并充分考慮食用農產品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果，并廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見。

    根據以上分析可以得出結論：農業部頒發的轉基因主糧安全許可證僅僅代表的農業部從農業生產環節角度對轉基因種子實施的行政許可。從生物學角度來講是安全的并不代表從食品衛生角度對人體是健康的。因此，媒體、專家對安全證書的正確解讀非常重要。一切判斷都必須建立在對事實的正確認識的基礎之上。

    二、程序是否具有正當性？

    行政許可的實施還要求必須保證程序的正當性。

    《中華人民共和國行政許可法》第三十六條：行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。

    根據該款的規定，轉基因主糧安全證書的發放無疑直接關系到諸多利害關系人，特別是關系到整個社會公眾的健康安全。農業部作為行政許可的實施機關并未履行必要的告知義務。

    《中華人民共和國行政許可法》第四十六條：法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。

    同樣令人遺憾的是，甚至一個毫無法律常識的人都能意識到轉基因主糧安全證書的發放明顯屬于涉及公共利益的重大行政許可事項，然而農業部卻把它排除在涉及公共利益的重大行政許可事項之外，認為并不需要聽證。也許公眾的生命健康在農業部看來無關緊要。

    農業部由于未履行法定正當程序頒發轉基因主糧安全證書，該安全證書的法律效力值得商榷。

    三、頒證的依據論證是否充分？

    對于安全證書的頒發過程，農業部只提供了一份簡短的書面回復。根據這份回復，證書發放是“經過嚴格的實驗研究、中間試驗、環境釋放、生產性試驗和申請生產應用安全證書等5個階段的多年安全評價，依據農業轉基因生物安全委員會評價結果”做出的決定。

    《中華人民共和國種子法》和《中華人民共和國行政許可法》對轉基因種子的安全許可有明確規定。

    《中華人民共和國種子法》第十四條：轉基因植物品種的選育、試驗、審定和推廣應當進行安全性評價，并采取嚴格的安全控制措施。具體辦法由國務院規定。

    《中華人民共和國行政許可法》第二十八條：對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的設備、設施、產品、物品的檢驗、檢測、檢疫，除法律、行政法規規定由行政機關實施的外，應當逐步由符合法定條件的專業技術組織實施。專業技術組織及其有關人員對所實施的檢驗、檢測、檢疫結論承擔法律責任。

    根據以上規定轉基因植物品種的安全性評價專業人員承擔著主要作用，并且專業人員對安全評價結論承擔法律責任。

    在頒證過程起重要作用的農業轉基因生物安全委員會，公眾卻始終無法查到農業轉基因生物安全委員會的組成人員的成員身份。在公眾對轉基因主糧的安全性強烈質疑時，該委員會無一例外的保持沉默。在缺乏公眾監督、專家身份神秘的情況下，一方面公眾的知情權不能實現，專家的評價結論客觀性不能保證；另一方面，由于專家身份神秘，在鑒定結論出現法律問題時，追究專家責任成為不可能。

    四、是否已有科學合理的風險防范機制？

    現在木已成舟的情況下，如何保證消費者的知情權和選擇權、有效防范轉基因農產品潛在質量安全風險成為最為重要的問題。

    《中華人民共和國消費者權益保護法》對消費者的知情權、自主選擇權有明確的規定。第八條第一款：消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。第九條：消費者享有自主選擇商品或者服務的權利。

    消費者有權自主選擇提供商品或者服務的經營者，自主選擇商品品種或者服務方式，自主決定購買或者不購買任何一種商品、接受或者不接受任何一項服務。

    《中華人民共和國農產品質量安全法》則規定要求對轉基因農產品進行標識、質量安全風險評估。　第三十條：屬于農業轉基因生物的農產品，應當按照農業轉基因生物安全管理的有關規定進行標識。

    第六條：國務院農業行政主管部門應當設立由有關方面專家組成的農產品質量安全風險評估專家委員會，對可能影響農產品質量安全的潛在危害進行風險分析和評估。

    由于轉基因主糧涉及幾乎所有公民的生命健康安全，在目前假冒偽劣商品大行其道的中國保障消費者的知情權對工商管理部門是巨大的考驗。作為農業初級產品，在進入流通之后生產的次級產品如何區分別來源更是一件不可能完成的事情。因此完善先進科學的風險評估顯得尤為重要。

    目前我們為有寄希望于此。但事實上由于基因作用機理的隱蔽性，在人類尚未完全掌握基因的作用機理之前，任何風險防范機制都是滯后的。

    公民只需要在了解事實的基礎上做出最符合自己利益的選擇，而事實的探究和解釋則交給專家，客觀公正準確的事實論證是公民選擇的依據。保障公民的知情權、尊重公民的選擇權是實現社會和諧重要前提和公民社會的基石。構建一個公民社會的最大價值在于給社會上每個人一種溫和的表達機會、一種選擇的權利。兼顧每個公民的利益才有可能實現社會的和諧。

    理性可以分清是非、辯論可以辨明事實。一個民族應學會理性的思考、一個國家應保障公民辯論的權利，這個民族和國家才可能在維護本民族和國家最大多數利益的基礎上做出明智的選擇。