優良品種是農業增效、農民增收的重要支撐，而品種審定制度是通過構建科學規范的農作物品種評價體系來保障農業生產用種安全的制度安排。因此，品種審定制度對于農作物種業長期健康發展，實現種業振興戰略目標具有重要意義。制度經濟學理論中，制度由正式約束、非正式約束和實施的一系列規則構成。從制度經濟學視角看，品種審定制度既包括涉及品種審定實體規則和程序的成文法、品種試驗實施方案、品種審定標準等正式約束，也包括異常試驗數據處理、試驗數據的穩定性和敏感性分析等非正式約束，以及試驗檢查監督、第三方檢測測試等用以保障相關制度有效實施的具體行動。

      我國的品種審定制度萌芽于1949年后良種推廣與應用實踐，正式形成于改革開放之初，在市場經濟改革進程中不斷深化發展。科學評價分析品種審定制度改革歷程中取得的成效，明確進一步優化的路徑和方向并以此推動種業高質量發展，已然是廣大公共政策管理者、學者和品種審定申請者等多領域、多部門相關人員的共識和不懈追求。已有研究從兩個進路展開，第一個進路是通過對比國內外品種審定制度的異同提出改進方向和優化措施。例如王賽楠等將以美國為代表的自愿性品種登記制度、以日本和歐盟為代表的強制性登記制度和中國審定和登記并行的種子管理制度進行了比較研究，認為從長遠看，有必要逐步將品種審定改為品種登記。另一個進路則在對反思我國品種審定制度改革歷程的基礎上，積極探尋品種審定制度糾結中的出路。例如馬志強等對2016年品種審定制度改革成效進行了分析，認為品種審定制度改革，不僅豐富了品種類型，也推動了我國品種推廣應用向“多、優、專”轉化，對認為品種出現“井噴”甚至“爆炸”，造成新一輪品種“多、亂、雜”的觀點進行了回應。兩個研究進路的分析結果和有關建議為今后品種審定制度的優化調整提供了重要啟發。

      制度經濟學理論認為，制度變遷在自我強化機制下可能產生路徑依賴，也可能被鎖定在某種無效率的狀態之中。因此，將我國40多年品種審定制度變遷的歷史進程作為邏輯出發點，探尋品種審定改革取得的績效，對于確立品種審定制度優化路徑具有重要意義。本文對品種審定制度變遷歷程進行科學系統梳理，運用制度經濟學路徑依賴理論對品種審定制度的變遷路徑、變遷方式和路徑依賴特征進行分析，揭示蘊含其中的政策啟示，力圖為進一步優化品種審定制度，推動種業振興提供政策啟示。

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      制度變遷路徑依賴理論

      新制度經濟學認為，制度是為提升交易不確定性的制度安排，它界定了人類行為的邊界，確定了人類特定行為的選擇集合。制度包括人類相互交往的所有約束。制度具有穩定性，也會因為行動團體獲取外部利潤的激勵導致的邊際調整而發生變遷。

      制度變遷是指新制度對舊制度的替代、轉換與更替過程，相對價格變化和偏好是導致制度發生邊際調整的動力。制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷兩個類型。誘致性變遷指行動團體為了獲取制度不均衡引致的獲利機會而進行的自發性制度變遷；而強制性變遷指依靠國家強制力而更替制度的過程。相比誘致性變遷，強制性變遷具有成本低、變遷時間短和運行效率高等特點。

      路徑依賴是諾思從技術變遷領域引入的制度范疇，也是制度變遷的重要特征。具體而言，路徑依賴指一些隨機事件導致特定結果形成，行為主體出于利益最大化考慮，會使這樣的結果一直發展下去，表現出依賴原有路徑基礎上的進一步發展。報酬遞增和不完全市場中的交易費用的存在，型塑制度變遷路徑。制度變遷先從行為人基于心智模式的主觀認知變化開始，行為人會將主觀認知的改變通過制度予以確認，制度的改變隨后引起經濟層面績效的變化。

      制度變遷的主角是各類政治、經濟組織，具體形成兩個行動集團，兩個集團都是制度變遷的主體。其中第一集團是創新者、策劃者和推動者，第二集團則是制度的實施者。第一、第二行動集團共同努力，推動制度變遷。

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      品種審定制度變遷路徑

      制度經濟學認為變遷是由對構成制度框架的規則、規范和實施的復雜結構的邊際調整所組成。基于此觀點，本文采用品種審定制度發展歷程中具有重大意義的、有關品種審定的正式法律法規的制定，以及重要的約束實施作為階段劃分依據，將我國品種審定制度分為正式形成、市場化和深化改革3個階段進行分析。

      2.1 改革的起點：品種審定制度形成（1949-1999年）

      我國品種審定制度經歷了良種推廣實踐經驗的總結到省級農作物品種審定的積極探索，再到國家和省級兩級品種審定制度確立的過程。

      新中國成立初期，由于對品種審定的農業生產安全保障作用認識不足，農業領域時有發生農業減產事件，嚴峻的現實促使品種審定工作受到重視。1954年國家制定《推廣農作物優良品種管理試行辦法》，開始探索優良品種的科學使用。1956年農業部種子局成立后，國家和省兩級品種區域試驗陸續開展，在此基礎上，黑龍江省和遼寧省等部分省份積極探索開展品種審定認定工作。良種推廣成敗經驗有力地推動了省級品種審定工作的自主探索。1978年原農林部提出了“四化一供”方針，即實現“種子生產專業化，種子加工機械化，種子質量標準化，品種布局區域化，以縣為單位統一供種”，其中種子質量標準化是“四化一供”的核心，包括農作物優良品種標準，農作物種子分級標準，主要農作物種子原種生產方法標準，種子檢驗技術規程標準，種子包裝、運輸、貯藏規程標準等5項內容。優良品種標準的實質就是農作物品種在推廣應用前需要達到的審定要求，建立品種審定制度逐步成為公共政策決策者的信念。第一屆全國農作物品種審定委員會于1981年成立后，原農牧漁業部1982年頒布《全國農作物品種審定試行條例》，其中第二條規定，“國家和省、市、自治區分別設農作物品種審定委員會。地、縣可根據需要設農作物品種審查小組”，該條規定標志著品種審定制度從決策者的信念轉化為正式約束形式的制度，品種審定正式形成。之后，品種審定制度框架體系不斷完善，《中華人民共和國種子管理條例》《全國農作物品種審定辦法》（1997年）等制度先后出臺實施。

      該階段有以下幾個特征：（1）品種審定制度經歷了從非正式約束到正式約束的制度建構過程。將前期良種推廣實踐中積累的碎片化的關于品種管理的主觀認識，逐漸轉化為部門規章及正式法規。（2）品種審定委員會成為品種審定制度變遷的行動集團。品種審定委員會作為專門設立的從事品種審定的組織，為制度決策者反饋市場信息和品種制度的調整和變遷提供了組織基礎。（3）以產量為核心標準、以品種試驗為依據的審定規范形成。1982年建立的品種審定制度，其價值目標是確保農業生產的用種安全，生產中使用的品種具有廣泛的適應性，優良品種具有良好的產量表現。該制度推動種糧不分的局面發生改變。

      品種審定制度建立后，農作物品種審定工作成效開始顯現。水稻廣陸矮四號、珍珠矮，八倍體小黑麥等眾多優良品種培育成功；品種數量年均增長率基本維持在5%~10%之間，良種覆蓋率達80%以上。盡管1997年《植物新品種保護條例》頒布實施，但我國種業核心競爭力依然不足，急需引入市場機制來提升資源配置效率。

      2.2 種業管理制度的改革：市場化審定制度的確立（2000-2015年）

      2000年《中華人民共和國種子法》頒布實施，種子產業正式進入市場化和規范化發展階段，市場化品種審定制度確立。該階段有以下特征：（1）種子企業成為品種審定的主導力量。按照《中華人民共和國公司法》設立的種子公司成為品種審定的主體，過去以國有科研單位和國營企業為主的品種申請者格局發生結構性改變。（2）主要農作物品種審定范圍不統一。依據《中華人民共和國種子法》及配套的《主要農作物品種審定辦法》的規定，全國范圍內需審定的主要農作物種類達到28種，范圍設定過寬，不僅增加了管理復雜性，也導致了相鄰省份間品種管理政策難以協調統一，阻礙了種業區域協同發展。

      該階段我國種業取得快速發展。（1）品種審定數量得到穩步攀升。2000年全國審定品種超過100個，2000-2015年全國累積審定新品種達21089個。（2）一批高市場價值的品種進行了選育推廣，品種審定成績斐然。多個突破性品種得到市場認可。2000年國審品種鄭單958先后以4800萬元轉讓；2006年國審品種京科糯2000以1000萬元轉讓；2009年河南省審定的吉祥1號以2680萬元轉讓；2010年山東省審定的青農105以1000萬元轉讓；2011年國審品種中單909以2100萬元轉讓、京科968以2000萬元轉讓；2012年湖南省審定的華玉11以1000萬元轉讓。這些優良品種的市場認可度激發了種子企業品種創新熱情，品種審定制度的市場化導向作用顯著。（3）新品種對農業生產增產增收的貢獻明顯。對500個農作物授權品種和申請品種的統計顯示，新品種累計推廣面積達0.43億hm²（6.4億畝），糧食增產563.2億kg，實施單位所獲效益超過19.7億元，社會新增效益223.7億元。

      2000年以后種子企業品種選育能力不斷提升，到2014年左右，財政預算約束的統一品種試驗渠道不能滿足廣大企業的品種參試需求，出現的“跑點”等權利尋租行為受到社會的廣泛關注，急需調整制度設計以適應種業發展新局面。

      2.3 現代種業新起點：市場化審定制度的深化（2016年至今）

      2016年實施的新修訂《中華人民共和國種子法》對品種審定制度進行了改革，品種審定制度在深化中不斷發展，我國種業進入現代化發展新階段。針對品種審定中品種范圍不統一、試驗渠道有限和審定時間制約品種轉化等社會關切焦點，從3個方面對審定制度的正式規則和非正式規則進行了優化。（1）縮小審定范圍。對水稻、小麥、玉米、棉花、大豆等5種作物實行審定，將審定作物范圍從28種減少為5種。（2）縮短審定年限。將過去審定時間至少3年改為2年，促進了品種轉化效率。（3）拓寬品種試驗渠道。開設綠色通道和聯合體試驗渠道，形成政府主導下統一試驗和自主試驗并存的格局。2021年《中華人民共和國種子法》修正，進一步強化產權制度對品種權益的保護，加大了對侵犯植物新品種權的懲罰力度；同時，按照國際慣例，建立了實質性派生品種制度。

      該階段的主要特征：（1）減少了新品種轉化成本的交易費用。審定時間從過去的3年改為2年，極大縮短了新品種轉化時間中產生的隱性成本和顯性成本。（2）品種審定由產量優先向分類管理和多元化發展方向轉變。2017年修訂的《主要農作物品種審定標準（國家級）》，改變了過去單一以產量綱的審定目標，在綜合考慮國家糧食安全、農業生產綠色發展階段和市場多元化需求的基礎上，將品種分為高產穩產品種、綠色優質品種和特殊類型品種3類，品種審定核心由“高產”轉向“高產、優質、抗病、專用”，品種審定與產業發展聯系更加緊密。

      品種審定制度深化改革后，品種審定出現以下特征：（1）品種創新成果得到釋放，企業效益增加。以玉米為例，2014-2024年全國玉米品種審定總數為21413個。自2017年聯合體、綠色通道試驗開展以來，全國玉米品種審定數量迅猛增長，2021-2022年達到最高峰，分別為3094個和3244個，2023年、2024年全國玉米品種審定總數穩定在2800個左右。種子企業的經濟效益大幅提升。有代表性的是河南省金博士種業股份有限公司，該公司2016-2019年審定玉米品種28個，銷售收入從3100萬元增長到7000萬元。（2）市場機制優勝劣汰效果明顯。2021-2023年全國玉米推廣面積在6667hm²（210萬畝）以上的品種分別是983個、948個、980個，推廣面積分別占統計總面積的48.5%、50.9%、51.6%，表現出品種數量穩定和推廣面積相對穩定的特點。同期全國玉米推廣面積在6.67萬hm²（100萬畝）以上的品種分別為68個、78個、85個，呈現出大品種種植面積越來越大、小品種越來越小的特點。市場化審定制度下，品種“井噴”并沒有造成種子市場“多、亂、雜”，“大品種越大，小品種越小”的市場格局逐步建立，市場機制充分發揮了優勝劣汰的調節作用，品種創新成為增強市場競爭力的關鍵。（3）聯合體和綠色通道試驗渠道的制度效果顯著。2014年和2016年國家先后允許育繁推企業開展綠色通道自主試驗，允許有關品種選育單位和種子生產經營企業按照承擔連帶責任的方式開展聯合體自主試驗。此種制度安排具有非常好的政策效果，在有效發揮了市場資源效率的同時，一批聯合體和綠色通道審定的突破性品種不斷涌現。裕豐303、中科玉505、登海618等優良品種推廣面積穩步攀升。

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      品種變遷分析

      3.1 變遷方式

      我國品種審定制度的歷史演進，是國家追求效用最大化目標下，通過法令推行的制度創新，是一種“從上而下”通過國家強制力推進的強制性變遷。同時，品種審定的參與者也積極獲取種業體制改革后種子市場規模壯大帶來的外部利潤，對品種審定渠道窄、審定年限長做出回應，采取自我實施品種試驗的制度安排來解決審定中存在的制約，推動誘致性制度變遷。

      品種審定制度的建立是政府的強制性制度變遷的結果。改革開放背景下，政府決策者的信念是建立與經濟體制一致的種業管理制度，即建立市場化的種業制度。從而，政府主導的“自上而下”的制度變遷發生，對“科研、經營和管理一體”的種子管理體制進行改革，種子企業成為品種審定的主要參與者。隨著種子市場規模的發展，市場的獲利機會被種子企業感知，以財富最大化為目標的種子企業追求利潤的行動推動品種審定制度的規則進行邊際調整，產生品種審定制度的需求。

      市場化品種審定制度確立后，2000年以后按照商業規則運營的種子企業逐步成為種子市場的主體，也成為品種選育的主體。品種創新成果不斷積累，到了2014年左右，選育的品種數量多與試驗渠道窄的矛盾逐漸顯露，“跑點”“審定難”等問題引起社會關注，種子企業試圖通過努力，改變品種審定制度中的限制因素，如參試渠道窄等，進而品種審定制度的誘致性變遷發生。

      在此過程中，政府是制度變遷的初始行動團體，決定制度變遷；企業是次級行動團體，參與到審定制度的實施中。政府作為制度變遷的決策者，面臨的制度選擇：一是增加政府預算來增加試驗渠道，但可能需要考慮管理成本和監管的有效性；二是建立市場化試驗制度。政府在衡量制度變遷的成本和報酬后，決定推進品種審定制度的市場化進程，允許企業開展聯合體和綠色通道試驗，形成了統一試驗、聯合體試驗和綠色通道試驗的多渠道品種試驗格局，從而制度變遷得以發生。因此，在誘致性制度變遷和強制性制度變遷的共同作用下，市場化審定制度得到進一步深化發展。

      3.2 路徑依賴

      報酬遞增和不完全市場型塑了品種審定制度的變遷路徑。我國品種審定制度沿著品種市場化方向不斷漸進式演進，審定效率不斷提升，品種審定交易費用明顯降低，具有典型的路徑依賴特點。

      3.2.1 減少農業用種的不確定性促使品種審定制度建立

      計劃經濟時期的品種管理，品種產權沒有保障，種子市場由國營種子公司壟斷，制度限制了民營種子公司進入種子市場，這種情況導致品種創新不足，不利于種業的長期發展。

      品種審定萌芽期的實踐使政府感知到了需要建立用于保障農業生產用種安全的相關制度以實現糧食安全，促進農業發展，而建立品種審定制度會激勵品種選育創新，發揮種業在農業生產中的基礎保障功能，給農業生產的可持續發展奠定基礎。作為追求品種審定效用最大化的政治組織，政府在改革開放制度環境背景下尋求效用最大化機會。同時，1978年后改革開放采用市場機制提高資源配置效率成為政府的趨向性選擇。在制度變遷主體——政府追求效應最大化的激勵下，品種審定制度得以建立。

      3.2.2 獲取大規模品種創新成果的激勵使得市場化審定制度不斷深化

      隨著種子管理體制改革完成，讓種子企業公平參與市場競爭、充分發揮企業活力是政府的政策目標，這就促使2000年《中華人民共和國種子法》的頒布和市場化審定制度建立。相比之下，品種審定制度建立之初產權制度不缺乏，1997年《植物新品種保護條例》為品種權益提供了產權保障，提高了品種科技創新的經濟報酬。正如上文所述，鄭單958等品種以高市場價值轉讓就是產權保障品種創新的結果。

      2000年以后民營種子企業的經濟效益不斷增加，品種創新激勵不斷增強，育繁推企業不斷增加，以及品種創新成果的不斷積累，催生出了盡快推動科研成果轉化的制度需求。但在試驗渠道相對有限的客觀條件下，這種需求與現實供給之間的矛盾導致了制度發展出現不均衡現象。同時，政府作為制度變遷的主角，在品種審定制度發生邊際調整的情況下，根據市場的信息反饋和市場化改革的行為模型做出制度選擇和新的制度安排。例如，縮小審定品種范圍，既保證了糧食安全，又放活了種子市場；允許聯合體和綠色通道開展自主試驗，既解決了參試難的問題，又使品種審定的主導權依然在政府手里等。同時，改進措施極大地降低了交易成本，如綠色通道大大減少了種子企業品種審定不確定性產生的交易成本，也避免了品種若未能通過審定，審定前多點試驗所造成的成本損失等。政府推動制度變遷，助力了審定制度市場化進程進一步推進。從2021-2024年玉米品種審定和推廣應用情況看，突破性品種數量逐步增加，其相應的推廣面積也不斷上升，品種創新成果成為企業可持續競爭力的來源。審定制度深化改革成效明顯。

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      結語

      我國品種審定制度變遷是強制性變遷和誘致性變遷共同作用的結果。在建立之初，品種審定制度就獲得了市場化改革的外部利潤，其后的制度變遷沿著品種創新報酬的遞增路徑發展，通過建立市場化多渠道品種試驗機制、允許企業自主開展試驗、簡化品種審定程序等措施，降低了品種審定交易費用，進一步提高了品種審定績效。從長期來看，品種審定制度的不斷深化將推動我國種業沿著高質量發展路徑演化。（參考文獻略）

      ?本文來自《品種審定制度變遷路徑分析》

      ?作者：李欣,孫宇燕,張鵬宇,崔曉紅,孟懷德,林憶馨,多麗娜

      ?單位：內蒙古自治區農牧業技術推廣中心

      ?刊于《中國種業》2025年第9期15-19頁 轉載請注明