2016年9月，某種子管理機構根據某某市農業局2016年雜交玉米種子質量監督抽查結果，依據《種子法》第七十五條規定，擬對2016年雜交玉米種子質量監督抽查有品種名稱不真實雜交玉米種子的某種子企業作出行政處罰。作者認為，某種子管理機構將監督抽查與執法檢查相混淆了。

 

      農業主管部門組織的種子質量監督抽查屬于監督管理，種子行政執法機關查處種子質量違法案件（以下簡稱執法檢查）屬于行政處罰。監督檢查與執法檢查是兩項不同的行政管理制度，兩者的目的、程序和結果處理均不相同，不應混淆。

 

      一、種子質量監督抽查的法律特征

 

      監督抽查是指由縣級以上人民政府農業主管部門組織有關種子管理機構和種子質量檢驗機構對生產、銷售的農作物種子進行扦樣、檢驗，并按規定對抽查結果公布和處理的活動。例如，《某某市農業局關于2016年雜交玉米種子質量監督抽查結果的通報》的兩個企業的兩個雜交玉米品種名稱不真實，就是某某市農業局責成該市種子管理站組織該市種子質量監督檢驗站對19家重點企業進行監督抽查結果的通報。監督抽查具有以下特征:

 

      （一）監督抽查的程序獨特。 

 

      監督抽查的法定程序由農業部制定的《農作物種子質量監督抽查管理辦法》來規定。檢驗結果及其處理根據國家標準《農作物種子檢驗規程》所規定的容許誤差對種子質量進行判定，監督抽查結果按規定通報。監督抽查的檢驗程序和質量判定、結果處理，不同于執法檢查的程序。

 

      （二）監督抽查的取樣方式、取樣地點、取樣環節獨特。

 

      監督抽查的取樣方式是“扦取”，而不同于執法檢查的取樣方式“抽取”。監督抽查的種子樣品應當從市場上銷售或者倉庫內待銷的商品種子中扦取。不是市場上或者倉庫內的種子，不得扦取；不是銷售的種子，不得扦取。監督抽查的地點和環節，與凡是制假售假的場所和種子生產經營所有環節都可以抽取樣品的執法檢查不同。監督抽查若在田間、加工廠等地點對種植、加工處理、包裝、標識、運輸環節抽取種子樣品，就違反了《農作物種子質量監督抽查管理辦法》第十四條“抽查的樣品應當從市場上銷售或者倉庫內待銷的商品種子中扦取”的地點和環節以及取樣方式的規定。

 

      （三）監督抽查的目的獨特。

 

      種子質量監督抽查的目的是，維護種子市場秩序，督促企業保證種子質量。這種以掌握種子質量狀況，為種子質量宏觀決策提供信息的監督抽查，與以懲戒違法行為為中心目標的種子質量執法檢查不同。

 

      （四）監督抽查的對象獨特。

 

      監督抽查的對象重點是當地重要農作物種子以及種子使用者、有關組織反映有質量問題的農作物種子。比如，某某市2016年春季雜交玉米種子質量監督抽查對象就是某某市的19家重點企業，不論這19家重點企業大小、經營種子數量多少和有無違法行為，只要是其銷售的雜交玉米種子，不論雜交玉米品種的推廣狀況和種子質量優劣，都在被抽查之列。這與執法檢查僅針對涉嫌違法者生產、經營的假、劣種子，有著本質的區別。

 

      （五）監督抽查的后處理獨特。

 

      監督抽查不合格的企業可以整改，不合格的種子重新加工經檢驗合格后可以銷售；這種后處理方式與執法檢查根據檢查結果追究行政責任和刑事責任有著本質的區別。《農作物種子質量監督抽查管理辦法》規定了不合格種子生產經營企業進行整改的要求，對不合格批次種子既可以作非種用處理，又可以重新加工經檢驗合格后銷售；連續兩次監督抽查有不合格種子的企業，應當提請有關發證機關吊銷該企業的種子生產經營許可證，并向社會公布。由此可見，《農作物種子質量監督抽查管理辦法》對監督抽查的后處理，充分體現了“重在整改”和“循序漸進”的理念，并非簡單一罰了之。

 

      （六）監督抽查的執法機構獨特。

 

      監督抽查是由農業主管部門組織有關種子管理機構和種子質量檢驗機構對生產、銷售的農作物種子進行扦樣、檢驗，并按規定對抽查結果公布和處理的活動；種子管理機構是監督抽查的執法機構。農業主管部門所屬的綜合執法機構或者受其委托的種子管理機構，可以開展種子執法相關工作；綜合執法機構或者受農業主管部門委托的種子管理機構，是執法檢查的執法機構。農業綜合執法機構不是種子質量監督抽查的執法機構。

 

      二、種子質量執法檢查的法律特征

 

      執法檢查是指種子行政執法機關依據法定程序針對種子質量涉嫌違法行為進行調查、取證、認定和實施處罰的過程。種子質量執法檢查具有以下特征:

 

      （一）執法檢查是依據法定程序進行的行政處罰活動。

 

      這里所指的法定程序，包括《行政處罰法》和農業部制定的《農業行政處罰程序規定》。在上述程序中，為保證執法客觀公正，法律對立案、調查、檢驗和證據收集、決定處罰、處罰的執行等做出了具體規定。對違法行為既予以立案、調查、收集證據，又決定處罰的執法檢查，與僅進行扦樣、檢驗，按規定對抽查結果公布和處理的監督抽查，有著重大區別。

 

      （二）執法檢查的行政相對人和涉嫌違法行為特定。

 

      執法檢查是針對某一或多個特定當事人而做出的具體行政行為。執法檢查的對象是種子質量涉嫌違法的行為。執法檢查有特定的行政相對人和針對的種子質量涉嫌違法行為。執法檢查與沒有特定相對人和特定種子質量違法行為的監督抽查不同。

 

      （三）執法檢查的目標明確。

 

      執法檢查的目標或結果是種子質量涉嫌違法行為是否存在，進而做出行政處罰或不予處罰的決定，從而達到制止和制裁種子質量違法行為的目標。

 

      （四）執法檢查的后處理沒有整改要求。

 

      《種子法》 第七十五條、第七十六條規定，生產、經營假、劣種子的，責令停止生產、經營，沒收違法所得和種子，吊銷種子生產經營許可證，予以罰款。構成犯罪的，依法追究刑事責任。因生產、經營假、劣種子犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，種子企業或者其他單位的法定代表人、直接負責的主管人員自刑罰執行完畢之日起五年內不得擔任種子企業的法定代表人、高級管理人員。種子質量執法檢查，無論是對企業，對企業負責人，對種子，都一罰了之，無整改的機會。

 

      三、將監督抽查的后處理與執法檢查的處罰相混淆，適用法律錯誤

 

      《農作物種子質量監督抽查管理辦法》第三十五條和第三十六條，對種子質量監督抽查的后處理，做出了明確規定。

 

      （一）將執法檢查的法律依據，適用于監督抽查的后處理，適用法律錯誤。

 

      《農作物種子質量監督抽查管理辦法》第三十五條第一款規定：“不合格種子生產經營企業，由下達任務的農業行政主管部門或企業所在地農業行政主管部門，依據《種子法》有關規定予以處罰。對不合格種子生產經營企業，應當作為下次監督抽查的重點”。因為《種子法》未對監督抽查的后處理作出規定，所以不能依據《種子法》有關規定對監督抽查不合格種子的生產經營企業予以處罰。

 

      《種子法》第七十五條第一款，是執法檢查行政處罰的依據。以品種名稱與標注的內容不符為由，依據執法檢查的法律依據《種子法》第七十五條第一款對監督抽查不合格企業做出沒收違法所得和種子，吊銷種子生產經營許可證和罰款的行政處罰，適用法律錯誤。

 

 

      （二）僅一次監督抽查有不合格種子，就吊銷種子經營許可證，違反法律規定。

 

      《農作物種子質量監督抽查管理辦法》第三十五條第二款規定：“連續兩次監督抽查有不合格種子的企業，應當提請有關發證機關吊銷該企業的種子生產許可證、種子經營許可證，并向社會公布。”僅一次監督抽查發現有假種子，就擬對監督抽查不合格企業吊銷種子經營許可證，顯然違反了上述“循序漸進”的規定。

 

      四、不能僅憑種子質量監督抽查結果實施行政處罰

 

      責令停止生產經營，沒收違法所得和種子，吊銷種子生產經營許可證和罰款，都屬于《行政處罰法》規定的行政處罰種類。《行政處罰法》第三條第二款明確規定，“沒有法定依據或者不符合法定程序的，行政處罰無效”。對種子質量監督抽查的后處理，只要涉及行政處罰，都必須遵循《行政處罰法》的程序要求。監督抽查發現種子質量不合格需要行政處罰的，種子行政執法機關應當對涉嫌生產假劣種子的行為予以立案，按照《農業行政處罰程序規定》開展調查取證工作，不能僅憑種子質量監督抽查結果實施行政處罰。

 

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