2023年中央一號文件提出“引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營”。歷史經驗表明，適度規模經營是適合我國國情農情的農業經營組織方式。改革開放以來，隨著工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的深入推進，農業生產力發生深刻變革，農業適度規模經營也被賦予了不同的時代內涵。早在1986年，隨著農村改革的逐步深化，農民開始向非農產業轉移，黨中央從農業生產力現狀和農村勞動力轉移趨勢出發，對農業經營組織方式發展方向作出科學研判，當年中央一號文件提出“發展適度規模的種植專業戶”，鼓勵耕地向種田能手集中。隨著城鎮化進程加快，農村勞動力轉移大幅增加，出租、互換、入股、合作等農村土地流轉方式層出不窮。從穩定農村基本經營制度和保護農民利益的考量出發，2005年中央一號文件提出“承包經營權流轉和發展適度規模經營，必須在農戶自愿、有償的前提下依法進行，防止片面追求土地集中”，2006年中央一號文件又提出“有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營”，首次在中央一號文件中肯定了農業適度規模經營可以有多種實現形式和發展方式。

 

　　黨的十八大以來，農村土地承包權、經營權分離現象得到黨中央高度重視。2013年，習近平總書記在考察湖北省武漢市農村綜合產權交易所時強調，深化農村改革，完善農業基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，成為我國新時期農村土地制度又一重大創新，對引導土地經營權有序流轉、發展適度規模經營、推動現代農業發展和增加農民收入提供了制度基礎。出租和轉包成為目前我國農村土地流轉的主要方式。

 

　　實踐表明，發展農業適度規模經營，并非經營土地的面積越大越好。當前我國各地開展農業適度規模經營的形式較為多樣，主要受地區經濟發展水平、勞動力轉移程度、農業生產條件等因素影響。有的地區經濟發展水平較高、農村勞動力缺乏，土地經營權流轉比例較高，這就要求流入土地的農業經營主體具備較強實力，政府重點要解決“誰來種地”的問題；有的地區本地勞動力轉移比例較高，但土地經營權流轉比例不高，農民兼顧農業生產和外出務工，把承包地的生產作業環節轉移出去，由農民合作社、專業化服務機構等主體承接農業某些作業環節，開展植保、耕種、收割等服務，政府重點需要解決“地怎么樣種得更好”的問題；有的地區農業生產條件較好，農戶土地較多、勞動力轉移比例較低，例如東北地區，農民通過生產托管的方式，將農業生產全部環節外包給專業的托管服務主體，實現農業服務型規模經營，政府則重點需要解決“如何為托管服務主體提供支持”的問題。

 

　　黨的二十大報告提出加快建設農業強國的奮斗目標。建強適合我國國情的現代農業經營體系是建設農業強國的應有之義，而發展多種形式適度規模經營則是建強現代農業經營體系的重要路徑。這就要從我國基本國情和現代農業發展規律出發，以提高農業勞動生產率和土地產出率為目標，堅持農村基本經營制度和家庭經營主體地位，大力培育種植養殖大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，大力發展農業社會化服務，積極穩妥推進多種形式農業適度規模經營高質高效發展。一是在穩定土地承包關系和充分尊重農民意愿的前提下，結合各地發展階段、資源稟賦、生產條件，因地制宜、規范有序地開展土地流轉，強化現代農業要素投入。要積極轉變農業發展方式，推動農業集約化、標準化生產，同時建立健全農業風險保障機制，守好風險防范底線。二是大力培育農業社會化服務組織，完善農業經營性服務組織支持補貼政策。建立健全農業公益性服務體系，不斷拓展公益性服務范圍和服務職能。加強農業社會化服務標準化建設，為農業生產經營提供全程高標準服務。三是立足我國“大國小農”基本國情農情，大力培育適應小農戶需求的多元化多層次農業生產性服務組織，建立健全面向小農戶的社會化服務體系。鼓勵農業經營主體完善與小農戶的利益聯結機制，積極拓展服務領域，促進專項服務與綜合服務相互補充、協調發展，多方式推動小農戶融入現代農業經營體系。

 

　　（作者系農業農村部農村經濟研究中心研究員）