2021年12月24日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議全票通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國種子法>的決定》，自2022年3月1日起施行。
這是繼2015年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂種子法后的又一次重要修改，對我國現代種業發展具有十分重要的意義。
選育動植物新品種過程漫長，培育一個植物新品種一般需要8—10年，選育一個畜禽新品種，要花費數十年乃至上百年。現代育種科技變革迭代，在基因組學、分子生物學、合成生物學、信息生物學、人工智能技術、大數據信息技術等廣泛應用于動植物育種領域的時代，種業知識產權保護必須緊緊跟上。
2017年7月17日，中科院植物研究所科研人員在實驗室里研究新品種葡萄。圖｜新華社
2021年種子法修改，聚焦提高植物新品種知識產權保護法治化水平，在育種者、生產經營者、使用者之間建立平衡的權利義務關系，是我國植物新品種保護制度演變發展史上的標志性事件。
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我國種業發展進入了依法治理階段
新中國成立以來，黨和國家始終高度重視種子工作和種業發展。
上世紀60年代，中央文件提出，“種子第一，不可侵犯”；毛澤東同志提出，把“培育和推廣良種”作為發展農業的重要措施之一；鄧小平同志強調，“農業靠科學種田，要抓種子、優良品種”，“農業問題最終要由生物工程來解決”。我國用占世界9%的耕地，養活占世界22%的人口，生產占世界25%的糧食，優良品種的培育和推廣發揮了重要作用。
2021年10月26日，河北邢臺市南和區閻里鄉農民在田間為播種機添加冬小麥種子。圖｜新華社
回顧歷史我國種業發展，大體經歷了自繁自用、統一供種和市場化發展三個階段。各個階段的發展是由生產方式、生產力發展水平及農村經濟體制決定的，有其特定歷史條件下的合理性。
自繁自用階段（1949年至1977年）
新中國成立初期，農村土地歸農民個人所有。在初級社時期，與個體經營相適應，生產用種主要是農民自繁。農民響應政府號召，就地繁育優良品種，多余的由政府預約收購調配，“家家種田，戶戶留種，種糧不分，以糧代種”是當時的真實寫照。高級社時期，良種繁育逐步轉變為主要由農場承擔。
人民公社時期，形成了主要由村集體自繁、自選、自留、自用，國家輔之以必要調劑的“四自一輔”模式。
三年困難時期，農業生產陷入低谷，糧食緊缺，農作物種子出現嚴重混雜退化。為此，全國建立以縣良種場為骨干、公社良種場為橋梁、生產隊種子田為基礎的三級良種繁育推廣體系，名義是三級體系，但由于技術水平不高，管理力量薄弱，種子“一年純、兩年雜、三年退化”問題十分普遍。
這一階段，種子沒有商品屬性，沒有種子企業，也沒有商品種子市場。
統一供種階段（1978年至2000年）
我國改革開放以后，農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，種業形成了布局區域化、生產專業化、加工機械化、質量標準化、以縣為單位統一供種的“四化一供”模式。
各地以種子站為基礎建立壟斷性的縣種子公司，按照“不賠錢略有盈余”原則開展種子加工經營活動。
1995年，國家開始實施包括良種選育、生產繁殖、加工包裝、推廣銷售、質量管理為主要內容的“種子工程”，提出了種子產業化的發展思路，提升了良種化水平。到2000年，我國共育成并推廣農作物新品種1210個，主要農作物品種更換率達56%。
同時，種子管理體制開始改革，種子站與種子公司分設，管理職能歸種子站，經營職能歸種子公司。由于種子站與種子公司是“一套人馬、兩塊牌子”，職責、經費、人員沒有做到完全分離。種子公司由于缺資金、缺技術、缺人才、缺管理，生產經營陷入困境，負債經營的占70%以上。
這一階段，種子經營管理實質上仍是政企、事企不分，種子市場仍是缺乏競爭的市場。但是，提出了政企分開、事企分開的改革思路并為之探索，使種子有了商品屬性，為而后深化改革打下了基礎。
市場化發展階段（2000年至今）
2000年頒布實施的《中華人民共和國種子法》，為打破國有種子公司壟斷經營，推動多元市場主體發育提供了法治保障，種業進入從計劃體制向市場經濟體制轉型發展階段。
這一階段有三個特點：一是種業生產經營由單一主體逐步向多元主體轉變；二是種業發展由主要靠行政推動向政府推動加市場拉動轉變；三是種子經營和管理體制全面實現政企、事企分開。
在種子法的統領下，國務院及農業農村、林業草原部門先后制定出臺了40多項配套法規和規章，各省、區、市制定了一批地方性種子法規，形成了以種子法為核心、多層次的種業法律法規體系，我國種業發展進入了市場化育種和依法治理階段。
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植物新品種保護制度尚不完善
今后若干年，我國因人口增長和消費水平提高產生的農產品剛性需求擴大趨勢不可逆轉，因城鎮化加速產生的耕地、水資源和農村優質勞動力減少趨勢不可逆轉，因比較優勢國內大宗農產品價格與國際市場價格差距擴大趨勢不可逆轉，因上述原因產生的農產品進口擴大趨勢不可逆轉。
2020年2月10日，廣西欽州市欽南區久隆鎮農民在大棚內播種蔬菜種子。圖｜新華社
緩解“四個不可逆轉”，關鍵靠科技進步，科技進步關鍵靠種業。
2011年5月，國務院主管農業農村工作的負責同志在全國現代農作物種業工作會議上指出，我國農作物品種選育存在“四多四少”：我國種業產學研分割、育繁推脫節，品種選育集成度低，成果評價及轉化機制不完善，品種選育目標不適應生產需要。選育的品種多，但突破性的品種少，相當部分品種是低水平重復；通過審定的品種多，但較大面積種植的品種少，且品種名稱混亂、一品多名和多品一名問題突出；高產品種多，但綜合性狀好、品質高、抗逆性和適應性強的品種少，不適應我國病蟲多發、異常天氣頻發的趨勢；適應人工勞動的品種多，適應機械收割的品種少，不適應農村勞動力轉移、農業機械化快速發展的新形勢。
造成“四多四少”的具體原因如下：
一是投入和創新方面的原因。長期以來，科研投入大多數用于商業化育種，種質資源收集改良、育種方法、技術創新等基礎性、前沿性研究投入不足，育種創新速度慢，制約突破性大品種選育。
二是科研管理方面的原因。千軍萬馬從事商業化育種，項目資源、材料資源和人才資源分散，難以集中優勢資源和兵力攻關。絕大部分種子企業育種能力不足，規模小、基礎薄弱，有些種子企業根本就沒有育種能力。
三是科研評價體系方面的原因。“重立項輕驗收”“重論文輕專利”“重數量輕質量”的科研評價體系，不利于催生原創性成果產生。
四是品種審定標準方面的原因。品種審定以產量標準為導向，品種同質化嚴重。品種審定標準、程序以及公平性、透明性、合理性等都有待完善。
特別需要指出的是，我國種業知識產權保護弱項短板突出。
我國1997年制定了《中華人民共和國植物新品種保護條例》，同年10月1日施行，正式確立植物新品種權制度，并加入了《國際植物新品種保護公約（UPOV）》（1978年文本）。2015年修訂《中華人民共和國種子法》，新增“新品種保護”專章，填補了我國植物新品種法律制度空白。2020年實施《中華人民共和國民法典》，將植物新品種權列為知識產權。
我國植物新品種權申請量和授權量逐步增多，至2021年，申請總量4.8萬多件，授權總量1.7萬多件，位列UPOV成員前列。由于我國現行植物新品種保護水平是基于UPOV1978年文本，保護力度低于UPOV大部分成員采用的UPOV1991年文本，難以應對生物育種技術快速發展帶來的知識產權挑戰：
第一，品種權保護范圍窄，保護環節不完整。
保護范圍過窄和保護環節不完整，使品種權人陷入取證難、維權難、賠償低的不利局面，許多侵權行為難以受到追究。
按照原來的規定，植物新品種權的保護范圍僅限于授權品種的繁殖材料，保護環節僅限于授權品種繁殖材料的生產、繁殖和銷售。
因此，品種權人只能對未經許可生產、繁殖、銷售授權品種繁殖材料，以及未經許可將該授權品種的繁殖材料重復使用于生產另一品種繁殖材料的情形主張權利，對未經許可使用受保護品種的繁殖材料而獲得的收獲材料不能主張權利（除非證明實施為繁殖進行的處理、許諾銷售、進口、出口、儲存授權品種繁殖材料的行為人與未經許可生產、繁殖、銷售授權品種繁殖材料存在共同侵權，才能追究相關行為人侵害品種權的法律責任）。
第二，對原始育種創新難以實行有效激勵。
為激勵原始育種創新，避免修飾性育種免費占用原始品種育種成果，UPOV1991年文本建立了實質性派生品種制度，并為68個UPOV成員接受并實施。
我國長期以來未建立實質性派生品種制度，沒有依據育種創新程度對原始品種與修飾性品種實施區別性保護，原始育種創新投入大、周期長、風險高、親本容易流失。按照原來的規定，修飾性品種同原始品種受到同樣保護，這就混同了不同勞動成果的價值貢獻，這是明顯的短板弱項。
近些年來，雖然我國植物新品種權的年申請量與授權量攀升，但品種多而不優、同質化嚴重。
第三，不利于優異種質資源進入我國。
來自國外的植物品種權申請量，在一定程度上反映國際社會對我國品種權保護的認可程度。目前，國外在我國申請植物新品種權保護的數量有限，占總申請量的8%左右，與美國的62%、日本的30%差距不小。同時，也影響對國外先進的原創性育種技術的引進、消化和吸收。
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新種子法修改的五大重點
按照習近平總書記關于“要下決心把我國種業搞上去，抓緊培育具有自主知識產權的優良品種，從源頭上保護國家糧食安全”和“實現種業科技自強自主、種源自主可控”的重要指示精神，這次種子法修改，立足我國種業知識產權保護，通過擴大植物新品種權的保護范圍、擴展保護環節、建立實質性派生品種制度、強化侵權損害賠償責任等，加大植物新品種權的保護力度。
2020年8月12日，吉林市永吉縣一拉溪鎮九月豐家庭農場，工作人員在實驗室中檢測一批試種水稻的稻谷外觀。圖｜新華社
擴大植物新品種保護范圍。
新種子法規定，植物新品種保護范圍由授權品種的繁殖材料延伸到未經許可使用授權品種繁殖材料獲得的收獲材料，凡涉及由未經許可使用授權品種的繁殖材料而獲得的收獲材料，應當得到植物新品種權所有人的許可。擴大品種權保護范圍，增加了品種權人主張權利的機會，可以比較好地解決無性繁殖作物、常規作物品種維權難問題。
新種子法同時規定，品種權人對授權品種繁殖材料已有合理機會行使其權利的，不再對該繁殖材料的收獲材料行使權利。也就是說，品種權人不得針對同一批授權品種的繁殖材料和由該批繁殖材料獲得的收獲材料重復行使權利，并且在可能的情況下，應盡量針對繁殖材料行使權利。這樣處理，有利于保護種子經營流通秩序。
擴展植物新品種保護環節。
新種子法規定，除本法、有關法律、行政法規另有規定的外，任何單位或者個人未經植物新品種權所有人許可，不得生產、繁殖和為繁殖而進行處理、許諾銷售、銷售、進口、出口以及為實施上述行為儲存該授權品種的繁殖材料，不得為商業目的將該授權品種的繁殖材料重復使用于生產另一品種的繁殖材料。
與原種子法相比，品種權保護環節由原來的三個擴展為八個，增加了“為繁殖而進行處理、許諾銷售、進口、出口、儲存”五個環節，為品種權人提供了更多主張權利的機會，減少維權舉證難度，對侵權行為構成全鏈條打擊。
建立實質性派生品種制度（EDV），實施延伸保護。
實質性派生品種是指由原始品種實質性派生，或者由該原始品種的實質性派生品種派生出來的品種，與原始品種有明顯區別，并且除派生引起的性狀差異外，在表達由原始品種基因型或者基因型組合產生的基本性狀方面與原始品種相同。
實質性派生品種制度的要義是，實質性派生品種可以申請植物新品種權并可以獲得授權，但對其進行商業化利用時，應當征得原始品種的植物新品種權所有人的同意。
1991年，國際植物新品種保護聯盟針對利用生物技術修飾性改造他人授權品種的情況，建立了實質性派生品種（EDV）制度，明晰了原始品種的品種權人與派生品種的品種權人的利益分享機制，以鼓勵育種原始創新，減少修飾模仿。
目前，UPOV77個成員中，有60個成員執行UPOV1991年文本，有8個成員執行UPOV1978年文本但建立實質性派生品種制度，共有68個成員已經實行實質性派生品種制度。我國是UPOV成員中第69個實行實質性派生品種制度的國家。
新種子法規定，實質性派生品種制度的實施步驟和辦法由國務院規定。實施實質性派生品種制度，需要種子DNA身份鑒定等技術支持。在農業領域，農業農村部已建立植物新品種測試中心及27個分中心，建立了水稻、玉米、小麥等作物1萬多個品種的DNA指紋數據庫，制定了35種作物的分子鑒定技術標準。按照積極穩妥的思路，可以分作物、分階段實施。
明確植物新品種權人的惠益分享途徑。
新種子法規定，“植物新品種權所有人可以將植物新品種權許可他人實施，并按照合同約定收取許可使用費；許可使用費可以采取固定價款、從推廣收益中提成等方式收取。”這個規定是原則性的，具體需要依據平等互利、協商一致、等價有償等原則，由當事各方通過協議明確權利義務。
強化侵權賠償力度。
新種子法從五個方面提高對侵害植物新品種權行為的威懾力：
明確將故意作為懲罰性賠償的構成要件；
加大了懲罰性賠償數額，對權利人的損失或侵權人獲得的利益或品種權許可使用費可以確定數額的，將賠償數額的上限由三倍提高到五倍，難以確定數額的，將賠償限額由三百萬元提高到五百萬元；
明確賠償數額應當包括權利人為制止侵權行為所支付的合理開支；
提高對生產經營假種子、劣種子違法行為的罰款額度，生產經營假種子貨值金額不足二萬元的，處二萬元以上二十萬元以下罰款，貨值金額二萬元以上的，處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；
生產經營劣種子貨值金額不足二萬元的，處一萬元以上十萬元以下罰款，貨值金額二萬元以上的，處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。
上述規定中，有些還要嚴于專利法的相關規定。
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為案件審理留出空間
植物新品種權的保護環節、保護范圍和EDV制度，共同構成了植物新品種權的支架性法律制度，在行使權利過程中，還需要遵守權利用盡原則、合法來源抗辯規則和品種權例外規定。雖然新種子法沒有直接規定權利用盡原則和合法來源抗辯規則，但為案件審理留出了空間。
2021年3月10日，江西南昌縣一家種業公司車間內，工人在搬運即將銷售的種子，以備春耕春播。圖｜新華社
一是關于權利用盡原則。
權利用盡是知識產權領域的一個重要原則，又稱首次銷售權利用盡原則。
權利用盡原則的適用有兩個前提條件：一是進入流通領域的是經品種權人許可生產的授權品種材料；二是對授權品種材料的使用不涉及“進一步繁殖”和“特定條件下出口”的行為。倘若被控授權品種材料未經品種權人許可生產，則為侵權材料，不適用權利用盡原則，品種權人在法律規定的訴訟時效內仍然可以主張權利。
例如：品種權人A許可B公司繁殖銷售15萬公斤玉米種子，但B公司違反合同繁殖銷售20萬公斤玉米種子，對超出許可范圍的5萬公斤侵權玉米種子，品種權人A可以向B公司主張權利。
又如，某土豆出口商將經品種權人許可生產的土豆出口，一部分出口到已經對土豆實施品種權保護的日本，屬于合法行為，適用權利用盡原則；另一部分出口到尚未建立植物品種保護制度的緬甸，如果土豆直接用于最終消費，則適用權利用盡原則，如果未經品種權人許可用于種植，則構成侵權，不適用權利用盡原則，品種權人可以提起訴訟并要求賠償。
二是合法來源抗辯規則。
最高人民法院頒布的《關于審理侵害植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定（二）》，規定了當事人合法來源抗辯及適用條件：“銷售不知道也不應當知道是未經品種權人許可而售出的被訴侵權品種繁殖材料，且舉證證明具有合法來源的，人民法院可以不判令銷售者承擔賠償責任，但應當判令其停止銷售并承擔權利人為制止侵權行為所支付的合理開支。對于前款所稱合法來源，銷售者一般應當舉證證明購貨渠道合法、價格合理、存在實際的具體供貨方、銷售行為符合相關生產經營許可制度等。”
這個規定，對于統一司法案件審理適用標準、體現權利平衡原則、保護正常合法交易是有積極意義的。
對合法來源抗辯規則是否在新種子法中體現，存在認識上的分歧：
一種意見認為，合法來源抗辯是植物新品種知識產權保護制度的重要組成部分，不入法，對非故意侵權主體有失公允，不利于保護正常的交易行為。
另一種意見則認為，銷售者對其所銷售種子的品種、來源和授權情況等負有法定注意義務，規定合法來源抗辯將會減輕相關當事人的侵權責任，增加了品種權人的維權成本，削弱了品種權保護力度，且UPOV1978年文本、1991年文本均未規定該內容，不主張在新種子法中體現。
鑒于此，新種子法對合法來源抗辯規則未作規定，留予司法實踐繼續探索。
三是關于權利例外情形。
原種子法關于保護農民利益有兩處規定：“農民自繁自用授權品種的繁殖材料，可以不經植物新品種權所有人許可，不向其支付使用費，但不得侵犯植物新品種權所有人依照本法、有關法律、行政法規享有的其他權利。”“農民個人自繁自用的常規種子有剩余的，可以在當地集貿市場上出售、串換，不需要辦理種子生產經營許可證。”
上述兩處規定，前者屬于權利例外情形，后者屬于生產經營許可情形，如果農民大量銷售遠超出自用需要的種子，則屬于種子生產經營行為，需要辦理種子生產經營證。
有意見認為，隨著種植大戶、家庭農場和農民專業合作社等新型經營主體發展，農村承包地流轉和托管服務面積不斷擴大，農民自繁自用難以準確界定，有些經營主體借農民自繁自用之名行經營性銷售之實，侵犯了植物新品種權人的合法權益，為杜絕漏洞，建議刪除上述規定。
新種子法對上述兩處規定未作修改，主要考慮是：
第一，我國是大國小農，家庭承包經營仍然是生產經營主體，保留農民對種子自繁自育自用的權利在一定時期是必要的，有些豆科類、無性繁殖類作物及部分常規種子，離不開農民的自繁自育；
第二，農民自留種對于保存傳統的農作物種質資源，保持農作物品種多樣化，維護生物多樣性仍具有重要作用；
第三，農民是弱勢群體，農業是弱質產業，國家不斷提高對農業、農民的支持保護水平，在農民用種上給予傾斜，有利于農民降低生產成本，符合政策趨向；
第四，最高人民法院頒布的《關于審理侵害植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定（二）》，對農民自繁自用行為已作出界定，農民在其家庭農村土地承包經營合同約定的土地范圍內自繁自用授權品種的繁殖材料，不構成侵權。承包大戶、家庭農場以及農民專業合作社等新型經營主體，不屬于享有自繁自用權利的農民范圍，防止濫用“農民權利”實施侵權行為。這樣處理，既將法律賦予農民的權利保障到位，又避免其他經營主體假借農民權利侵犯品種權人的合法權益。
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構建中國特色種業知識產權保護法律體系
目前，國際上植物新品種保護主要有兩種模式：
一種是美國實行的植物專利、植物新品種保護和發明專利“三位一體”的保護模式，育種者可以根據需要選擇其中一種或者兩種以上的組合保護方式。
另一種是以歐盟為代表的保護模式，由植物品種保護制度對植物新品種提供保護，其他不屬于植物品種的植物發明由專利制度提供保護。
我國根據種業發展的實際需要及國情，創造出以種子法為基礎，專利法、商標法、反不正當競爭法、刑法等法律相關條款為補充，行政法規、部門規章、司法解釋相配套的植物新品種保護法律體系，集成了前兩種模式的優勢。
種子法修改從調研到完成起草工作，歷時五年多時間。
2021年修改的種子法，是我國植物新品種保護法律制度演變史上的標志性事件，將為我國種業科技自強自主、種源自主可控，實現種業振興提供堅實的法治保障。
作者丨劉振偉 全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會副主任委員
來源丨瞭望智庫
